随着城市住房体制改革的逐步推进和法律法规的不断健全，特别是《物业管理条例》的实施，物业管理质量成为业主的关注焦点，业主与物业管理企业间的纠纷时有发生。如果这些物业管理纠纷得不到妥善解决，物业管理就无法正常开展，不仅影响业主的工作和生活，甚至会严重危及整个社区与街道的公共秩序与安全。为此，杭州市西湖区古荡街道办事处党工委组织相关人员（以下简称调查小组），在浙江财经学院法学院的帮助与指导下，从2006年6月至2006年8月开展了为期两个多月的调研。本次调研的对象是来自嘉绿苑社区、文华社区、莲花社区和古墩社区的20名社区工作人员、200名业主、17名物业管理企业工作人员、89名业主委员会委员以及西湖区房管局物业科的相关工作人员。调查小组主要采用了问卷调查、随机访谈、召开座谈会和查阅物业管理档案等方式，共发放326份调查问卷，回收270份， 260份有效。根据对调查资料的统计分析，调查小组认为：目前法律法规对街道办事处、社区在物业管理中的法律定位与物业管理实践的需要相脱节，这不仅影响了物业管理制度的顺畅运行，而且使社会稳定受到威胁。为改变这一状况，必须给予街道办事处和社区以适当的管理职权，才能真正搞好社区物业管理工作。
一、当前社区物业管理现状
当前，在社区物业管理的现状是：物业管理主管部门虽拥有大量职权，但却没有能力来行使之；街道办事处和社区虽然没有法定职权，但却站在了在物业管理的第一线。
（一）物业管理主管部门没有能力履行其对物业管理活动的监管职责
西湖区房管局是古荡街道办事处辖区内物业管理活动的主管部门，具体的监管工作由其内设机构物业科承担。但物业科只有2名专职工作人员，而西湖区辖区内有114个社区、248个住宅小区。这样，即使物业科工作人员有分身之术，也难以履行其对物业管理活动的监管职责。
（二）街道办事处面对辖区内混乱的物业管理状况，却无权采取整治措施
街道办事处负责辖区内物业管理与社区管理、社区服务的“协调”工作，与物业管理企业、社区和业主经常进行接触，了解物业管理纠纷的来龙去脉，熟知社区工作的重点和难点。然而，面对物业管理纠纷，面对物业管理企业的违法违规行为，街道办事处除了说服教育，束手无策。而说服教育仅对遵纪守法的企业和业主具有约束力。与此同时，在许多情况下，离开街道办事处的参与，业主大会和业主代表大会根本无法正常进行，如在某住宅小区召开业主大会时，物业管理企业的一些工作人员和非业主混入其中，就原业主委员会和物业管理企业的行为发表评论，混淆视听，导致业主大会无法按时开始；在不得已的情况下，古荡街道办事处工作人员奔赴现场，逐个审查与会者的业主资格，以确保业主大会的召开。然而，这一卓有成效的措施并没有明确的法律依据。可以说，街道办事处的“无权”状态不仅降低了街道办事处在社区居民、物业管理企业心目中的地位，而且助长了某些社区居民、物业管理企业的嚣张气焰。
（三）社区承担了大量的事务性工作，但并未得到法律法规的认可
国务院《物业管理条例》和《杭州市物业管理条例》没有明确规定社区在物业管理中的职权，但杭州市《关于业主大会及筹备组组建工作指导意见（试行）》却把业主大会及筹备组的组建工作、业主委员会的换届选举和补选、改选等工作都交给了社区。据粗略统计，这些工作占用了社区70％以上的工作时间，直接影响了社区其他工作的正常开展。社区既要处理西湖区房管局和古荡街道办事处转来的投诉，又要直面业主的直接投诉。这些投诉分散于各个时期，主要集中于业主委员会换届选举和选聘物业管理企业的过程中，如，2006年，嘉绿苑社区在嘉绿名苑业主委员会换届选举过程中，收到40多份业主的书面投诉，文华社区在莲花港小区业主委员会换届选举过程中，仅2006年4月份就收到7份书面投诉和上百个电话投诉以及若干口头投诉。面对这些投诉，与街道办事处相同，社区除了苦口婆心地向业主或物业管理企业进行解释外，无权对违法者采取任何强制措施。“无权”状况同样影响了社区行为的效力，如，在2006年8月份文华社区莲花港家园业主委员会换届选举过程中，文华社区依法将“莲花港家园业主委员会会换届选举办法”张贴于小区进行公示的第三天（已明示需公告15天），该公示就被小区内受雇于物业管理企业的清洁工撕掉；无奈，社区工作人员只好登门向业主征求意见；业主的答复更让社区工作人员出乎意料：“物业管理企业已经来征求过意见了，你们又来干什么？！”事实上，莲花港家园业主委员会换届选举未能正常进行，很大程度上就是由于物业管理企业的不当介入。社区工作人员不断向物业管理企业宣传有关法律和政策，希望它不要介入业主委员会的换届选举事宜，但它根本不把社区的劝诫放在心上。与社区的“无权”形成鲜明对比的是，在被调查对象中，有39%的业主、63%的业主委员会委员和43%的物业管理企业表示，当发生物业管理纠纷时，首先会去找社区、街道办事处来解决！
二、现行法律规定不够完善
国务院《物业管理条例》、《杭州市物业管理条例》和杭州市物业管理工作协调小组制定的《关于业主大会及筹备组组建工作指导意见（试行）》对社区物业管理都有明确的规定，但这些法律法规和规范性文件的规定看似合理，如以专业性管辖为主，但事实上，有些规定却无法适应物业管理实践的需要。
（一）法律法规对物业主管部门的规定
从总体上看，物业管理主管部门拥有监管物业管理活动的大部分职权：⑴指导成立业主大会、选举产生业主委员会；⑵接受业主委员会的备案；⑶责令业主大会、业主委员会限期改正其作出的违法决定，或直接撤销之，并通告全体业主；⑷与县级以上人民政府价格主管部门一道，加强对物业服务收费的监督；⑸及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉；⑹责令建设单位、物业企业限期改正违法行为，并可给予相应的行政处罚（如警告、没收违法所得、罚款）；⑺帮助组织召开临时业主大会或业主代表大会（以业主委员会逾期不组织召开为前提）；⑻接受物业管理合同生效、终止或解除后的备案；⑼督促物业管理企业限期维修损坏严重、影响业主和使用人安全的物业；⑽对建设单位为确定前期物业管理企业而进行的招投标过程进行监督，并接受建设单位向物业管理企业移交资料情况的备案；⑾对不履行应尽职责、侵害广大业主权益的业主委员会成员进行教育；⑿督促前期物业管理单位书面通知社区组建业主大会筹备组，并参与业主大会筹备组的组建工作；对业主委员会的换届选举工作进行全程指导。尽管法律赋予了物业主管部门相当大的权力，但其可操作性却并不强，而对于物业主管部门的机构设置、人员的组成、承担的职责等等方面的规定却涉及的少之又少，直接导致物业主管部门没有能力履行对物业管理活动的监管职责。
（二）法律法规对街道办事处的规定
相比较而言，街道办事处却没有被授予相应的社区物业管理权限，但街道办事处又承担着维护社会稳定，确保一方平安的重责。国务院《物业管理条例》没有提及街道办事处，《杭州市物业管理条例》也仅仅规定街道办事处负责辖区内物业管理与社区管理、社区服务的协调工作，杭州市《关于业主大会及筹备组组建工作指导意见（试行）》虽授权街道办事处“负责领导和推荐，组建业主大会筹备组”，但也仅限于“没有成立社区的物业管理区域”。
（三）法律法规对社区的规定
至于社区，则处于非常尴尬的境地：一方面，《物业管理条例》没有提及社区的职权与职责，《杭州市物业管理条例》仅要求社区居民委员会按照自己的职责“协助”本社区物业管理工作；另一方面，《关于业主大会及筹备组组建工作指导意见（试行）》把业主大会及筹备组的组建工作都交给了社区，如：⑴接到前期物业管理单位通知后30日内，在街道领导下会同物业所在地的区物业管理行政主管部门组建业主大会筹备组，筹备组必须包括1名社区代表，而其业主代表由社区负责推荐；领导并召集筹备组做好各项业主大会筹备工作，组织召开业主大会会议，选举产生业主委员会；⑵业主委员会任期届满换届时，应在社区领导下、区物业管理行政主管部门指导下召开业主大会会议，进行业主委员会的换届选举；逾期未换届的，由社区督促业主委员会按有关规定组织召开业主大会会议进行换届；督促后2个月，仍不能组织召开业主大会会议进行换届的，社区负责成立由社区领导的，社区、业主代表组成的筹备组，负责业主委员会换届选举工作。⑶业主委员会未及时召开业主大会会议进行业主委员会委员补选、改选工作的，由社区督促业主委员会按有关规定组织召开业主大会会议进行业主委员会委员补选、改选工作。督促后 2个月，仍不能组织召开业主大会会议进行业主委员会委员补选、改选工作的，由社区负责成立由社区领导的，社区、业主代表组成的筹备组，负责业主委员会委员补选、改选工作。在实际的工作中，社区工作处在物业管理活动的第一线，起着上情下达、下情上报的关键作用，但没有得到法律的认可，处境尴尬。
三、完善社区物业管理的对策
如何完善社区物业管理？调查小组参考了其它物业管理起步较早国家的物业管理制度，深受启发，结合我国物业管理的现状以及社会经济发展方向，认为应该从四个方面完善社区物业管理。
（一）合理调配社区物业管理的管理权限
充分利用现有国家机关和社会组织的资源，合理调配社区物业管理的管理权限。通过法律法规的授权或行政委托，使街道办事处、社区享有一定的物业管理监管职权。即，通过法律法规的授权，把物业管理主管部门的部分职权授予街道办事处来行使，如警告、小额罚款等行政处罚权、责令限期改正违法行为等行政命令权、调解物管纠纷的行政调解权；根据行政法原理，社区不是行政机关，因此不能直接赋予其以行政职权，但考虑到业主、业主委员会委员和物业管理企业对社区的期盼和社区的工作能力，物业管理主管部门和街道办事处可以依法将自己的部分职权委托给社区行使。
政府应彻底转变管理方式，从传统上的微观、直接管理转向宏观、间接管理。政府在物业管理中的职能应主要定位在制定相关的管理市场准入制度，培养管理市场，监督物业公司，对违法、违规行为进行处罚，并对业主自治机构的组建提供指导和协助，促使其尽快成熟、完善。
（二）明确规定业主和物业管理企业的权利与义务以及行使权利、履行义务的方式。
必须加强对物业管理法律法规的完善和补充，明确规定业主和物业管理企业的权利与义务以及行使权利、履行义务的方式。我国目前虽制定了《物业管理条例》，但较为抽象，不具有操作性，这是引发物业管理纠纷的原因之一。我们应当参考一些国家成功的经验，如美国统一各州法律全国委员会组织有关专家学者起草了《统一区分所有物业产权法》（至1980年，已有12个州基本采用该法），针对住宅小区管理过程中的问题（如小区车位、停车库、会所及绿地的归属）做出详细规定，以防开发商利用对住宅小区的控制权，侵害和剥夺广大业主的财产权利，并避免由此产生纠纷。又如，在澳大利亚，仅国家一级，涉及物业管理的法律就有《物业、股票及商业代理法案》、《分层楼宇计划管理法案》，对业主与物业管理企业的关系作出了比较详细地规定。
（三）加强物业管理企业及其从业人员资质的监管力度
政府不能对物业管理服务合同的签订与履行进行行政干预，应该加强对物业管理企业及其从业人员的资质与资格则进行监管。我国现行的《物业管理企业资质管理办法》，对物业管理企业及其从业人员的资质要求偏低，而且缺乏有效的资质维持考核制度。我们可以逐步提高物业管理企业市场准入的门槛，如物业管理企业必须持有国家物业管理法律法规规定的特别执照；从业人员必须经过6个月至3年的物业管理课程学习，并经国家承认的培训机构考试合格后才能担任项目经理职务，再经过3年的实践，才有资格挂牌开办物业管理企业。从业人员必须符合一定的标准才能持证上岗，一是必须接受过良好的专业教育，二是在职锻炼2年以上，并具有丰富的实践经验，三是具备经济头脑，懂得成本核算、分析，四是体察民心，懂得市场行情和群众所需，五是精通业内各种业务，且具备规划设计和物业管理方面的一般知识，富有创新精神等等。从而加强物业管理企业及其从业人员资质的监管力度。
（四）培育业主的主体意识、权利意识和参与意识
当前，大部分业主的权利意识才刚刚萌芽，参与意识比较低，对政府的依赖心理比较严重，每当与物业管理企业发生纠纷，都急于寻求行政机关的支持。同时，业主委员会作为全体业主的代言人，产生和运行规则都很不规范，因此很难获得业主的信任。我们应该在工作中加强宣传教育，逐步培养业主的主体意识、权利意识和参与意识，使之能够积极主动地与物业管理企业进行沟通，以提高物业管理质量。而由业主选举产生的业主自治组织也能以服务于全体业主为己任，从而杜绝滥用职权或者被物业管理企业“俘虏”的现象。
总之，在物业管理领域，我国的法律法规还不够健全，物业管理企业与业主的素质参差不齐。在这种情况下，适当强化街道办事处和社区的管理职能，对于推进物业管理制度、维护业主和物业管理企业的合法权益、建构和谐与稳定的社会秩序具有重要意义。