2001年，杭州市组建社区以来，社区建设取得了巨大成就，社区面貌焕然一新，但同时也存在一些问题和隐患，其中比较突出的一个问题是社区建设行政化现象比较严重，从而带来了一些消极和负面的影响，在一定程度上与社会主义市场经济体制不相符合，最终会影响社区建设的进程，影响城市化建设的进程。当然，产生这一现象的原因是多方面的，其中最主要原因是社区居委会职能定位不清。为此我们要从战略的高度确立和巩固社区自治，从根上扭转目前社区行政化的现象，采取有效措施，提升社区自治功能。使社区真正成为“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织。本文拟结合对西溪街道各社区的调研情况加以分析。
一、社区居委会自治组织行政化的表现
1、组织功能的行政化。在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施的。作为城市居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的一种“基层群众性自治组织”，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务的举办以及社区公共事务的决策处理等方面都拥有较大的自主权。同时居委会要协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作，这两者之间就形成了一定的张力。街道办事处与居委会是指导和被指导、支持帮助和协助的关系，而不是传统意义上的领导与被领导的关系。而现在的居委会几乎承担了所有的“自治性”甚至许多“非自治性”的任务。社区主要工作可分为有七大类近百项，以我们调研的下马塍社区为例，主要包括党建、卫生、综治、计生、民政、社保、宣教等，这些还是基本的、铁打不动的工作，还有市、区布置的各种任务，要应对各种检查、创建，如创建旅游城市，创建卫生城市，创建文明示范城区等等，还要做好企退人员管理等工作，甚至还要做招商引资方面的工作。可以说政府各职能部门或派出机关指派的行政任务占居委会工作的绝大多数，居民委员会自治工作被行政化工作覆盖。社区居委会出现“牌子多，任务多，会议多”的三多现象，据不完全统计，社区平均每月要开大大小小的会议15次左右。下马塍社区的各种各样的牌子多达二十几块，反映出日常工作的繁杂程度。社区居委会工作通常是“上面千条线，下面一根针”，居委会负责人必须要有足够的精力和耐心才能够胜任，“有时感觉‘千手观音’恐怕也忙不过来”。而居民也倾向于把居委会视同于一级行政组织而不是居民的自治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。
2、人事决定行政化。《中华人民共和国居委会组法》规定，居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。许多社区居委会换届确实经过了社区选举，但社区选举基本流于形式，政府主导了社区选举：政府确定候选人资格，并由政府招聘的形式确定候选人。政府规定原社区居委会成员50岁以上必须下，新增加的候选人从应届大中专毕业生、下岗职工、退伍军人和街道办事处成员中选拔；政府还规定：新进入社区居委会工作者队伍的必须通过市、区招考（应届毕业生和下岗职工）、选举、街道党工委集体研究决定等程序。严格来说，这些规定，特别是资格限制，是不符合法律的规定的。而且这样一来，社区选举成了一种形式，浪费了社区工作者和居民大量的人力、物力和财力。在这样的选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了街道聘用的“干部”，成了街道的“脚”，而不是居民的“头”。同时，法律规定居民委员会主任、副主任和委员，必须是年满十八周岁的本居住地区居民，而现在很多社区的居民委员会主任、副主任和委员由于是街道聘用的“干部”，所以很多根本不是本居住地区居民，刚开始上任时对本地区不熟悉，这必然会从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。下马塍社区14名工作人员中，只有一名工作人员是本社区成员，其他社区的情况也类似，全部105名社区工作人员中，绝大多数都不是本社区成员！
3、考核机制方面。目前对社区居委会的监督考核有两种形式：一种是居民民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在两种监督考核形式中，街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位，左右着社区居委会的工作取向，因为其考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩。居民群众的考核所具有的效力则显得软弱无力。况且，街道和政府部门对居委会的目标考核实际上是对居委会协助街道或政府完成委派任务的考核。很多社区工作人员向我们反映，特别是年底的时候，他们大多数时间只能用来应付各种各样的考核、评比，根本无暇顾及为居民服务的工作。
4、经费收支方面。社区居委会的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、辖区单位赞助和社区自筹，主要经费是政府的财政补助（基本上占社区居委会资金的七成以上）。下马塍社区的工作经费主要来源是市、区两级的财政下拨，一年大概是九十万左右，占全部工作经费的90%。社区物业收入少，辖区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定。社区居委会平时工作经费的缺口，普遍由街道承担。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道社区帐务中心设立社区帐户，统一做帐。社区居委会在规定金额之上，必须经党工委书记或办事处主任审批同意后方可进行。这种由街道统一收支的方式，造成“端谁的饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。
社区行政化的弊端是显而易见的，它把社区居委会从居民的“头”变成街道的“脚”,把居民自治组织变成了行政机关力量的向下延伸，把居委会的主要职能从为居民服务变成协助政府工作，背离了居民委员会的定位和性质。
二、社区居委会自治组织行政化的原因
社区行政化的原因是多方面的，这在下文会具体论述。但根本原因是两个方面，那就是社区建设的主动力和居委会的职能定位上。我国社区建设的推动力并非是来自居民自身强烈的诉求，从而要求在社区建设上有所体现，而是仍旧来源于国家的推动，来自行政命令的引导。文章一开始就已指明，社区建设的根本性指导文件是两办转发民政部的一个文件，这就形成了一个悖论，一方面我们要建设社区自治，另一方面我们却采用与自治截然矛盾的行政化方法来推进。城市社区自治领域的各项变革,其最初的驱动力无疑都来源于政府的主观设计和国家权力的积极推动,由此形成的制度变迁逻辑,至少在理论上构成了悖论,即:一项以社会权利为核心的制度变革,其所采取的方式却是国家政权的积极干预和行政权力的强力支撑,而后者的有效性又恰恰来源于它的集中和强制,无限制地渗透于社会领域中必然带来对社会权利的损害。正是这种内在的分裂,导致20世纪90年代后期以来的社区建设,尽管颇具创新、成就斐然,却不足十年就显现出了“动力不足”。对于许多地方的基层自治组织来说,变革不过是来自“上面”的又一道行政指令,所须做的只是习惯性地言听计从,至少在形式上满足源于政府的各项考核指标;对于绝大多数社区居民来说,社区只是一个与房产价值、居住条件有一定联系的物质空间,真正的生活空间还是在各人安生立命的单位、在单薄的城市社区无力涵盖的整个城市空间。尤为严重的是,“动力不足”不仅使这场由政府推动的制度变革无力扎根于民间,获取任何一项制度之形成所必需的制度性共识；而且,还有可能因为无力进一步制度化而反过来侵蚀掉业已取得的创新成果。尤其是随着城市基层自治制度的制度功能日益健全,在“自我管理、自我教育、自我服务”方面,社区公共事务正逐渐涵盖人口与物业管理、社区环境整治、社区生活服务、教体文卫发展、社会福利与安全保障的各个方面,相应的规章制度与考核体制得以建立,居民委员会在各项事务中的核心地位逐渐得到确立,作为新的社会治理空间的社区难免演化为新的权力网络而再度被并为国家的组成部分。
同时，社区居委会一方面定位为群众性的自治组织，另一反面却也要协助政府办理各种事务，这两者在《居民委员会组织法》里都得到了体现，可是，这两者到底是怎么样的一个关系，又如何在两者之间协调，法律上没有体现，只有很笼统地规定。居民自治的界限又是什么呢？也就是说，居委会和政府的“事权”如何划分，哪些是可以留归居民自治的，也是语焉不详，这就为行政化留下了空隙。
以上两点是基本的原因，当然具体的原因是多方面的，在我们看来，至少有以下几个方面：
1、政府干预过多是导致社区居委会行政化的重要原因
计划经济体制下的政府主导行为仍在延续，这也在一定程度上促使政府过多的干预并控制社区。政府行为模式的转变不是一蹴而就的过程。面对新形势、新问题，政府自身也在调整角色定位，但仍然受到既往行为模式的影响。对于政府而言，既有的行为模式是计划经济体制下形成的政府无所不参与、无所不干预，国家依靠行政力量，通过单位为城市居民提供“从摇篮到坟墓”的社会保障和服务，行政力量渗透到社会的每个角落。对于相当部分的政府官员来说，社区自治组织不是群众性的，社区管理“当然应该接受街道的领导”。这表明政府保持既有行为模式的惯性还很强。另外，上级政府也难以完全让居委会“自治”起来，因为担心这样的“自治”会影响政府工作的实现。这种担心是有道理的，因为政府和居委会各自的权限，也就是哪些属于行政事务，哪些属于自治事务，即“事权”的划分还没有理清，如果完全“自治”起来，居民投票表决不要计划生育，那岂不是荒唐！另外，基层资源对于政府完全特定工作也是不可或缺的，这导致在具体工作中行政的手必然要伸向居委会。
2、社区自治组织定位方面的原因
目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其代理机构。现实中有的居民一旦成为社区居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。作为社区自治组织主体的社区居民委员会，表现出对政府及其派出机关在人、财、物、职责、运作、考核等各方面的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐失去其自治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织。政府与社区居委会之间的关系也由法理上的国家与社会的关系变异为上级政府与下级政府的关系。
3、社区自治的法律缺位
社区自治的依据是自治法，它是政府权限与自治组织自治权利的划分依据，界定自治组织全体成员权利义务，也是自治组织职能设置和职能定位的基本依据。尽管我国宪法和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定：居委会是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在实践中，两部法律的规定对促进城市居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推动城市居民的自治活动起了很大作用。然而总体上规定过于原则，而且随着市场经济体制逐步完善，有许多规定与实际工作不相适应，特别是“社区建设”这一新生事物上无法体现。并且法律中有关社区单位、居民群众、居委会在社区建设中的权利义务也不确切，过于笼统。目前，企事业单位参与社区自治活动尚没有法律的明确规定，居民在社区建设中的义务很难确定。只能本着宪法和法制建设的原则进行一些探索，使得社区内利益冲突的调整机制不完善，形成部分成员坐享社区建设带来的利益、好处，对社区建设却很少或不作任何贡献。如目前多数新型经济组织、个体工商户，就很少参加社区建设的各项活动。这样对于积极投入、积极参与社区建设的社区成员形成了一种事实上的权利义务不平等，容易挫伤部分单位、居民参与社区建设的积极性。这种法律上的缺位，使社区自治缺乏有效的法制保障。
4、居民参与方面的原因
社区居委会自治应以居民的广泛参与为基础，依靠民众的广泛参与来协助政府解决社区的问题，是推动社区自治和社区建设的明智选择。目前部分社区居民的参与意识淡薄，参与社区活动的积极性还不是很高。单位体制下，城市社会生活的一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。个人一旦进入单位，单位对个人负有生老病死的无限义务，个人则完全依附单位。“单位办社会”的组织格局使个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系，而个人对单位的全面依附则促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识，而社区归属意识和社区参与意识很少。这样自然会对社区事务的参与和关注减少，因而参加社区活动多是有空闲时间的离退休人员、下岗待业人员和放假期间的学生。这给社区的工作造成很大的不便，白荡海社区去年成立红领巾小楼道长，想通过孩子让家长参与法制宣传，虽效果还可以，但也有个别家长并不配合，认为没有必要。这种两头好搞，中间难搞的局面，正是单位制造成的。
三、社区居委会自治组织“去行政化”的对策
我国的居民委员会产生于上个世纪五十年代，对于居民委员会的自治性质，彭真在1953年向毛泽东并中共中央递交的《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告中阐述了他的看法，认为“街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务主要是要把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的共同福利事项……居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》采纳了彭真的建议，第一次以国家法律的形式规定了城市居民委员会是“群众自治性的居民组织”。这清楚地表明，从一开始国家就把居民委员会定位在自治组织上，而不是把它作为行政机关。1982年的《中华人民共和国宪法》和１９８９年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对社区民主自治的最基本组织——居民委员会的性质、权源、主要任务等都作了明文规定。2000年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》针对新建社区明确提出了社区建设的一项重要原则:扩大民主，居民自治。下一步的社区工作一定要以法律和政策为依据，切实采取措施，扭转社区行政化趋势，把社区居委会真正建设成为群众性自治组织。
1、首先要扩大基层民主，确立社区自治。为此，一是创新体制机制，实现政事分开，推行议行分设，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构”（社区议事会、居民委员会）的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。二是确定社区自治的主要内容。社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是居民社区参与的高级形态。社区自治不是单一的模式，而是依据居民参与和自治的不同领域，实现社区自治组织多层次、社区自治形式多样化、社区自治手段多元化。三是健全规章制度，建立依法行政、依法自治的良性互动机制。要制定一系列有关社区建设、发展的规章制度和规范性文件，进一步明确社区居委会在社区民主自治中的地位和作用、权利和义务，确保依法自治。四是建立专业化服务队伍与社区志愿者相结合的社区服务机制；社区行政机构、社区中介组织和社区居民相融合的社区管理机制；以及政府、企业、各类慈善组织和基金会以及社区居民共同发挥作用的社区财力支撑机制。
2、其次要求政府要自觉转变职能，即从管理主导型转变为公共服务主导型，把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的着眼点，将政府的工作重心下移，以提供有效的公共产品服务社区，以社区居民满意不满意，高兴不高兴，拥护不拥护为工作的出发点和检验标准。这一点我们做得很好，如以往的警察主要集中公安派出所，在社区建设和政府转变职能中，警察进入社区工作，可以及时有效掌握治安信息，处理公共安全问题，工作质量大大提高。如果政府职能不转变，政府仍然将社区组织作为自己的下属组织对待，就会造成体制复归，使社区自治组织行政化。同时在领导方式上要改变自上而下的纵向垂直式命令式管理，不能再以行政命令的方式压任务、派工作，而是要按照“条块结合、以块为主、条专块统”的原则协调关系，按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，对于涉及居民自治管理的事务工作，可通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，委托给社区居委会或社区民间组织去实施，引导居民实现自治。
3、健全社区自治体系，提升社区自治功能。 健全社区自治体系，一是要建立健全适应社会主义民主政治要求的社区组织体系。加强社区党组织的建设，加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后的组织力度，大力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中的政治领导核心作用。二是要建立适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系。现在社区居委会，主任、副主任和委员都是一份“职业”，每月固定由政府发工资；俗话说得好：“拿人手软，吃人嘴短”，领政府的钱，必然要替政府办事，这样必然会对社区自治产生影响，对此我们可以将社区居委会与担任政府职能的街道办事处派出机构――社区工作站财务、资产全部分开，人员不能交叉兼职。在人员配置上，规定社区居委会与社区工作站人员一律不得交叉任职；在经费和财务上，社区工作站由政府全额拨款，社区居委会则享有经济自主权，开设独立账户管理居务。社区居委会和社区工作站真正做到各司其职，各尽其责。
4、通过专门的组织形式调动居民的参与积极性。按照“议行分设”的原则，成立社区成员代表大会和协商议事委员会等组织，民主协商议、决定社区重大事务，听取居民代表意见和建议，并负责审议社区居委会的工作。社区成员代表会议是保证成员参与社区事务最为基本的机制。同时开展多方面活动，提高全民素质，例如白荡海社区在与党校等辖区单位的共建工作中，充分利用其资源为居民服务：举办纳凉晚会，丰富群众文化生活，为了搞好环境，减少纠纷摩擦，社区又通过进行清扫车棚、整治楼道堆积杂物、消防安全清理整治、粉刷楼道、开展群众性的楼群文化等等活动，为居民创造了一个良好的环境。在楼群文化活动中，开辟了一个具有法制特色的楼道文化，使居民懂法、守法、用法,把安全意识深入人心。这样大大提高了居民的参与意识。
5、加强社区工作者培训，提高社区的自治能力。为进一步提高社区工作者的理论水平和实际工作能力，适应社区建设快速发展的需求，要定期对社区专职工作者进行岗位培训和职业道德培训，这也是社区工作者逐步走向专业化、职业化、规范化的重要措施。通过岗位培训使社区专职工作者充分认识到社区建设的重要意义及社区建设的指导思想、工作原则、发展目标，系统地学习社区建设的基础理论和专业知识，了解社区工作的基本原理，掌握社区工作的方法和技能，拥有更多的敬业奉献精神和更高的职业技能水平，以全面提高社区专职工作者的综合素质，培育自治意识，增强其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治能力和水平。
胡锦涛同志指出：我们要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。我们要以通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障……。因此，从某种程度说，完善社区自治是建设和谐社会的切入点，也是社会主义新型民主的增长点。加快社区组织“去行政化”进程、加强社区自治能力建设有利于扩大公民有序的政治参与，增强民主意识；有利于促使公共权力的重心下移，使社区公共权力直接置于社区成员的监督下；有利于促进政府改善管理，重构政府的权威基础。
西溪街道 浙江大学法学院